س- تكلم عن مسئولية الدولة عن أعمال السيادة في النظام الفرنسي والنظام المصري ، والانتقادات الموجهة لهذه النظرية.
المقصود بأعمال السيادة:
طائفة من الأعمال التي تقوم بها السلطة التنفيذية والتي تخرج عن نطاق الرقابة القضائية بجميع صورها ، أي أنها لا تخضع لرقابة قضاء الإلغاء أو قضاء التعويض ، أو الرقابة القضائية لفحص مشروعية أو تفسير العمل. وهي تمثل استثناءا خطير على مبدأ المشروعية ومبدأ المسئولية.ِ
نظرية أعمال السيادة في النظام الفرنسي:
ما هي الأعمال التي تتدرج تحت طائفة أعمال السيادة أو ِأعمال الحكومة؟ِ هناك عدة معايير أهمها الآتي:
أولا : معيار الباعث السياسي:
ومفاد هذا المعيار هو أن الأعمال التي تصدر عن السلطة التنفيذية ، ويكون الغرض أو الباعث عليها يكمن في أسباب سياسية ، تعد من قبيل أعمال السيادة وتخرج بالتالي عن نطاق الرقابة القضائية، أما الأعمال التي لا يكون الباعث إليها أسباب سياسية ، فإنها تعد من قبيل الأعمال العادية ، وتخضع في هذا لخصوص لرقابة مجلس الدولة الفرنسي.
ولكن انتقد الفقه هذه المعيار انتقادا شديدا وذلك للآتي:
1- إن هذا المعيار غير محدد تحديدا دقيقا لما يعد من قبيل أعمال السيادة ، وذلك لأنه يعتمد أساسا على البحث عن بواعث يصعب التعرف إليها إلا باللجوء إلى الجهة التي أصدرت العمل لمعرفة بواعثها عند إطار العمل وهذا من شأنه أن يعطى الجهة مصدر العمل سلطة تقرير صفة العمل الصادر عنها ، وهل يعد عملا من أعمال السيادة أم لا .
2- إن القول بأن الجهة مصدر العمل هي التي تقرر طبيعة العمل من شأنه تهديد حقوق وحريات المواطنين تهديدا خطيرا ، وذلك لأنه سيترك السلطة التقديرية الواسعة للجهة مصدرة العمل في تحديد ما يعد من قبيل أعمال السيادة وما قد يترتب على ذلك من إمكانية خضوعه للرقابة القضائية أو عدم إمكانية ذلك ولذلك نجد أن مجلس الدولة الفرنسي لم يستمر طويلا في الأخذ بهذا المعيار وإنما هجره ولجأ لوسائل أخرى لتحديد المقصود بأعمال السيادة.
ثانيا: المعيار الموضوعي الذي يعتد بطبيعة العمل ذاته:
اتجه الفقه والقضاء بعد هجر معيار الباعث السياسي- إلى الأخذ بمعيار موضوعي مؤداه النظر إلى طبيعة العمل ذاته وهل يمثل في حد ذاته وبخصائصه الذاتية عملا من أعمال السيادة أم لا.
ولكن الأخذ بهذا المعيار يعود بنا إلى التساؤل الأول والذي بدأنا به ، ألا وهو : وما هي الأعمال التي تعد بطبيعتها من أعمال السيادة وما تلك الأعمال التي تخرج بطبيعتها من هذه النطاق؟
ذهب بعض الفقه إلى القول بأن السلطة التنفيذية وهي تقوم بوظيفتها تقوم في الحقيقة بأداء نوعين من الأعمال في نفس الوقت : فقد تقوم بأعمال حكومية وقد تقوم بأعمال إدارية وتندرج طائفة من الأعمال الأولى تحت طائفة أعمال السيادة دون الطائفة الثانية ، ويقصد بأعمال الحكومة مجموعة الأعمال التي تقوم بها السلطة التنفيذية أثناء أدائها لوظيفتها الحكومية .
انتقاد النظرية :
يؤخذ على هذه النظرية أنها لم تضع حلا للمشكلة المعروضة أمامنا ألا وهي تحديد المقصود بأعمال السيادة إذ أنها وضعت معيار غير محدد يحتاج بدوره إلى التحديد وتعود المشكلة بعد ذلك لتحديد المقصود بالأعمال الحكومية التي تقوم بها السلطة التنفيذية ، وما هو المقصود بالوظيفة الحكومية ومتى تعد تصرفات السلطة التنفيذية من قبيل " الأعمال الحكومية ، ومتى لا تعد كذلك وبذلك نجد أن المعيار يقودنا إلى الدوران في حلقات مفرغة.
وأخيرا:...
ومن دراسة هذا التطور نجد أن الفقه انتهى إلى أنه من الصعب تحديد وتعيين معيار جامع ومانع لما يعد من قبيل أعمال السيادة ، ولذلك رأى أغلب الفقه إلى أنه من المستحسن ترك هذا التحديد للقضاء ليقوم بالنظر إلى كل حالة على حدة وهذا سيكون من شأنه إعطاء حرية تقديرية للقضاء في تحديد ما هو المقصود بأعمال السيادة وكذلك من شأنه عدم تقييد القضاء الإداري في ذلك مما يجعله يستطيع في كل وقت الحد من هذه النظرية والتي تمثل خطر كبير على الحقوق والحريات الفردية .
وفي ذلك نجد الوضع في فرنسا استقر وبصفة خاصة مجلس الدولة الفرنسي على الاعتراف لطائفة معينة من الأعمال بصفة أعمال السيادة وبالتالي تخرج عن نطاق الرقابة القضائية ، ويمكن إعطاء أهم الأمثلة لهذه الأعمال كالآتي:
1- الأعمال المتعلقة بالسيادة الإقليمية.
2- الأعمال المتعلقة بالعلاقات الدولية والدبلوماسية.
3- المسائل المتصلة بسيادة الدولة الخارجية.
4- بعض الإجراءات الخاصة بالدفاع عن البلاد"بعض أعمال الحرب".
5- الأعمال المنظمة لعلاقة السلطة التنفيذية بالسلطة التشريعية.
6- بعض إجراءات الأمن الداخلي " مثال لذلك ، القرار الصادر من رئيس الجمهورية بأعلام الأحكام العرفية" .
7- بعض شئون القوات المسلحة.
نظرية أعمال السيادة في القانون المصري:
جرى الوضع في مصر على النص صراحة – في أحوال متعددة – على الأخذ بنظرية أعمال السيادة واعتبار تلك الطائفة من الأعمال المحصنة ضد الرقابة القضائية.
وقد نصت كل من المادة 43 من لائحة ترتيب المحاكم المختلطة والمادة 15 من لائحة ترتيب المحاكم الأهلية على أنه" ليس للمحاكم .. أن تنظر بطريقة مباشرة أو غير مباشرة في أعمال السيادة...".هذا وقد تم نقل هذا النص حرفيا في قانون نظام القضاء رقم 147 لعام 149، وحاليا تنص المادة 17 من قانون السلطة القضائية رقم 46لعام 1972 المعمول به حالي على أنه"ليس للمحاكم أن تنظر بطريقة مباشرة أو غير مباشرة في أعمال السيادة" وقد ذكر المشرع مؤخرا بعض الأمثلة لما يعد من قبيل أعمال السيادة وذلك دون الذهاب في جميع الأحوال إلى حصرها ، وفي ذلك ذكرت المادة 6 من القانون رقم 112 لسنة 1946 على أنه "لا تقبل الطلبات...
1- الطلبات المقدمة عن القرارات المتعلقة بالأعمال المنظمة لعلاقة الحكومة بمجلس البرلمان ، وعن التدابير الخاصة بالأمن الداخلي والخارجي للدولة ، وعن العلاقات السياسية ، أو المسائل الخاصة بالأعمال الحربية ، وعلى العموم سائر الطلبات المتعلقة بعمل من أعمال السيادة..".
وقد عدل المشرع المصري عن هذه المسلك في القوانين اللاحقة والصادرة لتنظيم مجلس الدولة ابتداء من القانون رقم 165 لسنة1955 وأصبح يقتصر على النص فقط على مبدأ تحصين أعمال السيادة من الرقابة القضائية ،وذلك دون ذكر أمثلة لما يعد من قبيل أعمال السيادة وبذلك أصبح النص على مبدأ كالآتي:
" لا يختص محاكم مجلس الدولة بالنظر في الطلبات المتعلقة بأعمال السيادة"
- وبناء على هذا الأساس ينصرف اصطلاح أعمال التي تتعلق بالسياسة العليا في الدولة والتي تقوم بها السلطة التنفيذية بفروعها المختلفة بما لها من سلطة عليا في المحافظة على بقاء الدولة وسيادتها"
وقد أيد الفقه المصري في مسلك المشرع المصري وذلك لأن ذكر أمثلة خاصة لم يعد من قبيل أعمال السيادة من شأنه تقييد القاضي وهو بصدد الفصل في المنازعات ، أما النص على المبدأ في ذاته " وهو تحصين أعمال السيادة من الرقابة القضائية" مع ترك الحرية للقاضي ليقرر ما يراه بشأن كل نزاع على حدة فلذلك من شأنه إعطاء سلطة تقديرية للقاضي في تقرير ما يعد من قبيل أعمال السيادة وما لا يعد كذلك وذلك طبقا للاحتياجات الناتجة عن التطور في داخل المجتمع ، وكذلك سيؤدي ذلك إلى إعطاء سلطة تقديرية للقاضي في الحد من هذه النظرية وقصرها على الأحوال الاستثنائية وذلك لأنها تعد بحق أهدار لمبدأ المشروعية .
- ومن تتبع أحكام القضاء الإداري المصري تستطيع أن تكتشف أن القضاء الإداري المصري يعتبر من قبيل أعمال السيادة:
1- بعض الأعمال الخاصة بسلامة الدولة وأمنها الداخلي.
2- بعض الأعمال الصادرة في شأن حالة الحرب.
3- الأعمال المتعلقة بالسيادة الإقليمية وما يتعلق بالعلاقات الدولية والدبلوماسية.
4- الأعمال الخاصة بعلاقة السلطة التنفيذية والسلطة التشريعية (الحكومة والبرلمان)، وبصفة عامة الأعمال الخاصة بسير السلطات العامة وخصوصا ما يتعلق بعلاقاتها الدستورية بعضها بالبعض الآخر.
وتقوم نظرية أعمال السيادة على أن السلطة التنفيذية تتولى وظيفتين إحداهما بوصفها سلطة حكم والأخرى بوصفها سلطة إدارة، وتعتبر الأعمال التي تقوم بها السلطة التنفيذية بوصفها سلطة حكم من قبيل أعمال السيادة والأعمال التي تقوم بها بوصفها سلطة إدارية أعمالا إدارية.
الأثر المترتب على تقرير صفة أعمال السيادة:
إذا ما تقرر خلع صفة عمل السيادة لقرار ما صادر عن السلطة التنفيذية ، يتمتع هذا القرار بحصانة من الرقابة القضائية وهذه الحصانة تمتد فتشمل قضاء الإلغاء وقضاء التعويض ، وقضاء المشروعية ،ويكون على القاضي المعروض عليه النزاع في هذه الحالة الحكم بعدم الاختصاص.
- وتقرير صفة " عمل السيادة" لقرار ما هو من سلطة القاضي وإنه في كل الأحوال يظل القاضي هو سيد الموقف ، بمعنى أنه هو وحده الذي يملك وصف العمل المطعون فيه بأنه من أعمال السيادة أو أنه ليس كذلك ،وأنه عمل معدوم ، أو أنه ليس كذلك وهكذا يستطيع أن يضيق من دائرة أعمال السيادة التي لا يختص بنظرها وأن يوسع فيها. أما المشرع فلا يملك حتى بقانون أن يصف عملا ما تصدره السلطة التنفيذية بأنه من أعمال السيادة.
المقصود بأعمال السيادة:
طائفة من الأعمال التي تقوم بها السلطة التنفيذية والتي تخرج عن نطاق الرقابة القضائية بجميع صورها ، أي أنها لا تخضع لرقابة قضاء الإلغاء أو قضاء التعويض ، أو الرقابة القضائية لفحص مشروعية أو تفسير العمل. وهي تمثل استثناءا خطير على مبدأ المشروعية ومبدأ المسئولية.ِ
نظرية أعمال السيادة في النظام الفرنسي:
ما هي الأعمال التي تتدرج تحت طائفة أعمال السيادة أو ِأعمال الحكومة؟ِ هناك عدة معايير أهمها الآتي:
أولا : معيار الباعث السياسي:
ومفاد هذا المعيار هو أن الأعمال التي تصدر عن السلطة التنفيذية ، ويكون الغرض أو الباعث عليها يكمن في أسباب سياسية ، تعد من قبيل أعمال السيادة وتخرج بالتالي عن نطاق الرقابة القضائية، أما الأعمال التي لا يكون الباعث إليها أسباب سياسية ، فإنها تعد من قبيل الأعمال العادية ، وتخضع في هذا لخصوص لرقابة مجلس الدولة الفرنسي.
ولكن انتقد الفقه هذه المعيار انتقادا شديدا وذلك للآتي:
1- إن هذا المعيار غير محدد تحديدا دقيقا لما يعد من قبيل أعمال السيادة ، وذلك لأنه يعتمد أساسا على البحث عن بواعث يصعب التعرف إليها إلا باللجوء إلى الجهة التي أصدرت العمل لمعرفة بواعثها عند إطار العمل وهذا من شأنه أن يعطى الجهة مصدر العمل سلطة تقرير صفة العمل الصادر عنها ، وهل يعد عملا من أعمال السيادة أم لا .
2- إن القول بأن الجهة مصدر العمل هي التي تقرر طبيعة العمل من شأنه تهديد حقوق وحريات المواطنين تهديدا خطيرا ، وذلك لأنه سيترك السلطة التقديرية الواسعة للجهة مصدرة العمل في تحديد ما يعد من قبيل أعمال السيادة وما قد يترتب على ذلك من إمكانية خضوعه للرقابة القضائية أو عدم إمكانية ذلك ولذلك نجد أن مجلس الدولة الفرنسي لم يستمر طويلا في الأخذ بهذا المعيار وإنما هجره ولجأ لوسائل أخرى لتحديد المقصود بأعمال السيادة.
ثانيا: المعيار الموضوعي الذي يعتد بطبيعة العمل ذاته:
اتجه الفقه والقضاء بعد هجر معيار الباعث السياسي- إلى الأخذ بمعيار موضوعي مؤداه النظر إلى طبيعة العمل ذاته وهل يمثل في حد ذاته وبخصائصه الذاتية عملا من أعمال السيادة أم لا.
ولكن الأخذ بهذا المعيار يعود بنا إلى التساؤل الأول والذي بدأنا به ، ألا وهو : وما هي الأعمال التي تعد بطبيعتها من أعمال السيادة وما تلك الأعمال التي تخرج بطبيعتها من هذه النطاق؟
ذهب بعض الفقه إلى القول بأن السلطة التنفيذية وهي تقوم بوظيفتها تقوم في الحقيقة بأداء نوعين من الأعمال في نفس الوقت : فقد تقوم بأعمال حكومية وقد تقوم بأعمال إدارية وتندرج طائفة من الأعمال الأولى تحت طائفة أعمال السيادة دون الطائفة الثانية ، ويقصد بأعمال الحكومة مجموعة الأعمال التي تقوم بها السلطة التنفيذية أثناء أدائها لوظيفتها الحكومية .
انتقاد النظرية :
يؤخذ على هذه النظرية أنها لم تضع حلا للمشكلة المعروضة أمامنا ألا وهي تحديد المقصود بأعمال السيادة إذ أنها وضعت معيار غير محدد يحتاج بدوره إلى التحديد وتعود المشكلة بعد ذلك لتحديد المقصود بالأعمال الحكومية التي تقوم بها السلطة التنفيذية ، وما هو المقصود بالوظيفة الحكومية ومتى تعد تصرفات السلطة التنفيذية من قبيل " الأعمال الحكومية ، ومتى لا تعد كذلك وبذلك نجد أن المعيار يقودنا إلى الدوران في حلقات مفرغة.
وأخيرا:...
ومن دراسة هذا التطور نجد أن الفقه انتهى إلى أنه من الصعب تحديد وتعيين معيار جامع ومانع لما يعد من قبيل أعمال السيادة ، ولذلك رأى أغلب الفقه إلى أنه من المستحسن ترك هذا التحديد للقضاء ليقوم بالنظر إلى كل حالة على حدة وهذا سيكون من شأنه إعطاء حرية تقديرية للقضاء في تحديد ما هو المقصود بأعمال السيادة وكذلك من شأنه عدم تقييد القضاء الإداري في ذلك مما يجعله يستطيع في كل وقت الحد من هذه النظرية والتي تمثل خطر كبير على الحقوق والحريات الفردية .
وفي ذلك نجد الوضع في فرنسا استقر وبصفة خاصة مجلس الدولة الفرنسي على الاعتراف لطائفة معينة من الأعمال بصفة أعمال السيادة وبالتالي تخرج عن نطاق الرقابة القضائية ، ويمكن إعطاء أهم الأمثلة لهذه الأعمال كالآتي:
1- الأعمال المتعلقة بالسيادة الإقليمية.
2- الأعمال المتعلقة بالعلاقات الدولية والدبلوماسية.
3- المسائل المتصلة بسيادة الدولة الخارجية.
4- بعض الإجراءات الخاصة بالدفاع عن البلاد"بعض أعمال الحرب".
5- الأعمال المنظمة لعلاقة السلطة التنفيذية بالسلطة التشريعية.
6- بعض إجراءات الأمن الداخلي " مثال لذلك ، القرار الصادر من رئيس الجمهورية بأعلام الأحكام العرفية" .
7- بعض شئون القوات المسلحة.
نظرية أعمال السيادة في القانون المصري:
جرى الوضع في مصر على النص صراحة – في أحوال متعددة – على الأخذ بنظرية أعمال السيادة واعتبار تلك الطائفة من الأعمال المحصنة ضد الرقابة القضائية.
وقد نصت كل من المادة 43 من لائحة ترتيب المحاكم المختلطة والمادة 15 من لائحة ترتيب المحاكم الأهلية على أنه" ليس للمحاكم .. أن تنظر بطريقة مباشرة أو غير مباشرة في أعمال السيادة...".هذا وقد تم نقل هذا النص حرفيا في قانون نظام القضاء رقم 147 لعام 149، وحاليا تنص المادة 17 من قانون السلطة القضائية رقم 46لعام 1972 المعمول به حالي على أنه"ليس للمحاكم أن تنظر بطريقة مباشرة أو غير مباشرة في أعمال السيادة" وقد ذكر المشرع مؤخرا بعض الأمثلة لما يعد من قبيل أعمال السيادة وذلك دون الذهاب في جميع الأحوال إلى حصرها ، وفي ذلك ذكرت المادة 6 من القانون رقم 112 لسنة 1946 على أنه "لا تقبل الطلبات...
1- الطلبات المقدمة عن القرارات المتعلقة بالأعمال المنظمة لعلاقة الحكومة بمجلس البرلمان ، وعن التدابير الخاصة بالأمن الداخلي والخارجي للدولة ، وعن العلاقات السياسية ، أو المسائل الخاصة بالأعمال الحربية ، وعلى العموم سائر الطلبات المتعلقة بعمل من أعمال السيادة..".
وقد عدل المشرع المصري عن هذه المسلك في القوانين اللاحقة والصادرة لتنظيم مجلس الدولة ابتداء من القانون رقم 165 لسنة1955 وأصبح يقتصر على النص فقط على مبدأ تحصين أعمال السيادة من الرقابة القضائية ،وذلك دون ذكر أمثلة لما يعد من قبيل أعمال السيادة وبذلك أصبح النص على مبدأ كالآتي:
" لا يختص محاكم مجلس الدولة بالنظر في الطلبات المتعلقة بأعمال السيادة"
- وبناء على هذا الأساس ينصرف اصطلاح أعمال التي تتعلق بالسياسة العليا في الدولة والتي تقوم بها السلطة التنفيذية بفروعها المختلفة بما لها من سلطة عليا في المحافظة على بقاء الدولة وسيادتها"
وقد أيد الفقه المصري في مسلك المشرع المصري وذلك لأن ذكر أمثلة خاصة لم يعد من قبيل أعمال السيادة من شأنه تقييد القاضي وهو بصدد الفصل في المنازعات ، أما النص على المبدأ في ذاته " وهو تحصين أعمال السيادة من الرقابة القضائية" مع ترك الحرية للقاضي ليقرر ما يراه بشأن كل نزاع على حدة فلذلك من شأنه إعطاء سلطة تقديرية للقاضي في تقرير ما يعد من قبيل أعمال السيادة وما لا يعد كذلك وذلك طبقا للاحتياجات الناتجة عن التطور في داخل المجتمع ، وكذلك سيؤدي ذلك إلى إعطاء سلطة تقديرية للقاضي في الحد من هذه النظرية وقصرها على الأحوال الاستثنائية وذلك لأنها تعد بحق أهدار لمبدأ المشروعية .
- ومن تتبع أحكام القضاء الإداري المصري تستطيع أن تكتشف أن القضاء الإداري المصري يعتبر من قبيل أعمال السيادة:
1- بعض الأعمال الخاصة بسلامة الدولة وأمنها الداخلي.
2- بعض الأعمال الصادرة في شأن حالة الحرب.
3- الأعمال المتعلقة بالسيادة الإقليمية وما يتعلق بالعلاقات الدولية والدبلوماسية.
4- الأعمال الخاصة بعلاقة السلطة التنفيذية والسلطة التشريعية (الحكومة والبرلمان)، وبصفة عامة الأعمال الخاصة بسير السلطات العامة وخصوصا ما يتعلق بعلاقاتها الدستورية بعضها بالبعض الآخر.
وتقوم نظرية أعمال السيادة على أن السلطة التنفيذية تتولى وظيفتين إحداهما بوصفها سلطة حكم والأخرى بوصفها سلطة إدارة، وتعتبر الأعمال التي تقوم بها السلطة التنفيذية بوصفها سلطة حكم من قبيل أعمال السيادة والأعمال التي تقوم بها بوصفها سلطة إدارية أعمالا إدارية.
الأثر المترتب على تقرير صفة أعمال السيادة:
إذا ما تقرر خلع صفة عمل السيادة لقرار ما صادر عن السلطة التنفيذية ، يتمتع هذا القرار بحصانة من الرقابة القضائية وهذه الحصانة تمتد فتشمل قضاء الإلغاء وقضاء التعويض ، وقضاء المشروعية ،ويكون على القاضي المعروض عليه النزاع في هذه الحالة الحكم بعدم الاختصاص.
- وتقرير صفة " عمل السيادة" لقرار ما هو من سلطة القاضي وإنه في كل الأحوال يظل القاضي هو سيد الموقف ، بمعنى أنه هو وحده الذي يملك وصف العمل المطعون فيه بأنه من أعمال السيادة أو أنه ليس كذلك ،وأنه عمل معدوم ، أو أنه ليس كذلك وهكذا يستطيع أن يضيق من دائرة أعمال السيادة التي لا يختص بنظرها وأن يوسع فيها. أما المشرع فلا يملك حتى بقانون أن يصف عملا ما تصدره السلطة التنفيذية بأنه من أعمال السيادة.
ليست هناك تعليقات:
إرسال تعليق